Andrea Töndury, Experte für Ver­fassungsrecht und -geschichte. Bild: PD

Abkehr vom «Gärtlidenken»

125 JAHRE EINGEMEINDUNG Ende des 19. Jahrhunderts bestand die Stadt Zürich rechtlich nur aus dem heutigen Kreis 1 (City). 1893 schlossen sich ihr elf Nachbar­gemeinden an, und die Stadt wurde mit einem Federstrich zu Gross-­Zürich. Doch schon wenig später war klar, dass eine zweite Eingemeindung folgen musste. 1934 nahm Zürich weitere acht Gemeinden auf. Seither gab es immer wieder Anläufe, die politischen Strukturen der Grossregion Zürich neu anzupassen. Was eine Eingemeindung mit sich bringt, weiss Andrea Töndury, stellvertretender Rechtskonsulent des Stadtrats und Privatdozent für Staatsrecht, ­Verwaltungsrecht, Staatsphilosophie und Verfassungsgeschichte an der Universität Zürich.

Was sind typische Gründe für eine Eingemeindung?

Andrea Töndury: Typische Gründe sind eine angespannte Finanzlage und die gefährdete Aufgabenerfüllung einer Gemeinde. Zum Beispiel drohen eine Spirale von Steuererhöhungen und ein gleichzeitiger Leistungsabbau. Milizämter können nur noch mit erheblichen Schwierigkeiten besetzt werden. Eine Nachbargemeinde verspricht sich andererseits durch eine Vergrösserung Synergiegewinne oder baulichen Spielraum. Der Kanton Zürich fördert solche Gemeindefusionen, indem er verschiedene Anreize wie etwa Entschuldungsbeiträge vorsieht.

Wie war das damals vor 1893?

Die Industrialisierung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts und die wirtschaftliche Anziehungskraft der Stadt führten zu einer regelrechten Einwanderungswelle. Das vormals verträumte Dorf Aussersihl etwa wuchs innert weniger Jahrzehnte zu einer Arbeiterstadt mit über 20 000 Einwohnern an. Aussersihl konnte diesen Zustrom und die damit verbundenen sozialen und infrastrukturellen Aufgaben nicht bewältigen. Die Folge war ein riesiger Schuldenberg und eine geradezu aussichtslose Finanzlage. Andere Nachbargemeinden der Stadt wie Wiedikon oder Oberstrass hatten ähnliche Probleme. Auch der Kanton wirkte daher darauf hin, dass die Stadt die sie umgebenden Gemeinden eingliedert.

Ist die Eingemeindung von 1893 aus heutiger Perspektive gelungen?

Eine Abkehr vom kommunalen «Gärtlidenken» gelang erst, als es ­finanziell nicht mehr anders ging. Nur unter erheblichem Druck des Kantons klappte die Eingemeindung unter Einschluss auch unwilliger Gemeinden wie der reichen Enge. Die Eingemeindung erwies sich jedoch schon nach kurzer Zeit als Erfolgs­geschichte. Der wirtschaftliche Aufschwung ermöglichte ein rasches ­Zusammenwachsen und einen städte­baulichen Boom. Bereits nach dem Ersten Weltkrieg wurde deshalb die nächste Eingemeindung in Angriff genommen.

Was sind die grössten Herausforderungen bei einer Gemeindefusion?

Zürcher Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, müssen zunächst einen Vertrag abschliessen. Zu diesem Zeitpunkt werden die entscheidenden Weichen gestellt. Im Vordergrund steht die Art des Zusammenschlusses: Soll eine neue Gemeinde geschaffen werden, oder handelt es sich um eine Eingemeindung, bei der eine Gemeinde in die andere eingegliedert wird? Es müssen entsprechende Übergangsregelungen vereinbart und die Stimmberechtigten je in den beteiligten Gemeinden befragt werden. Bei einem Zu­sammenschluss zu einer neuen ­Gemeinde ist anschliessend eine ­Gemeindeordnung auszuarbeiten, die verbindend wirken sollte. Auch dies ist anspruchsvoll, weil die Mehrheit der Stimmenden der beteiligten Gemeinden überzeugt werden muss.

Vieles erinnert heute an die Situation von 1893. So sind die Stadt Zürich und ihre Nachbargemeinden an den Grenzen längst zusammengewachsen. Ist eine dritte Eingemeindung denkbar?

Die Eingemeindung von 1893 lässt sich nur bedingt mit der heutigen Situation vergleichen: Der finanzielle Leidensdruck in den Nachbar­gemeinden der Stadt ist heute vergleichsweise klein. Eine Eingemeindung gegen den Willen der Stimmberechtigten einer Gemeinde lässt die Kantonsverfassung nicht mehr zu. Ob eine Megacity Zürich gebildet werden soll, ist letztlich eine politische Frage. Nach dem neuen Gemeindegesetz wäre ein Anstoss zumindest zu einer politischen Diskussion durch eine interessierte Basisbewegung möglich. Diese könnte in einer oder mehreren Gemeinden eine Initiative zur Prüfung eines Zusammenschlusses ergreifen. 

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